《比较》：今年是我国“十四五”规划时期的最后一年，在制定新的五年规划时，一般都需要对上一个五年规划进行总结评估，您如何评价我国“十四五”取得的成就？

徐林：由于“十四五”规划涉及经济社会发展的方方面面，作为个人，要评价“十四五”规划的实施，无论是掌握的信息，还是视野、格局和站位，都无法与政府机构相比，因此很难做到客观全面，我相信国家发改委会对此做出全面的分析评估。如果一定要我提出点个人看法，也只能试着做一些基于个人感受的不全面评价，供大家批评。

首先，“十四五”时期是我国经历过的十分复杂困难的一个时期，在国内，“十四五”起始就遇到了新冠疫情的冲击。在国际层面，由于美国强化了对中国的竞争性遏制，加之俄乌冲突和中东局势动荡的影响，“十四五”的国际地缘环境也十分复杂严峻，比如美国拜登政府对中国创新发展的遏制变得比过去更系统并更具针对性。可能恰恰是因为各种不确定因素的广泛分布，全国人大通过的“十四五”规划纲要没有像过去的五年规划那样，提出一个明确的五年经济增长年均预期目标，所以也就不存在对是否实现经济增长预期目标做出评价。从官方统计数据及今年年度计划提出的预期目标看，“十四五”时期我国的实际年均经济增长大概会在5%左右。考虑到“十四五”期间我国面临新冠疫情冲击等不利情况、国际地缘政治导致的外部环境恶化，以及房地产和债务周期的负面冲击，能取得这样的增长业绩，应该说并不容易，是中央政府改善宏观调控，各级地方政府努力作为，勤劳刻苦的中国人民特别是广大企业家和劳动者艰辛奋斗的结果。

其次，作为一个普通人能够切实感受到，且比较亮眼的变化是哪些呢？我感觉大家议论较多、体会较深的可能有以下几个方面：一是在比较复杂的外部环境下，中国进出口总额取得了高于经济增长的增速，“十四五”前四年以人民币计价的出口和进口年均增速分别达到了9.1%和8.05%，累计货物贸易顺差达到31 773亿美元，特别是2024年的货物贸易顺差达到了9921亿美元的新高，考虑到中国制造业约40%左右的产出用于出口，贸易对增长和就业的贡献十分明显。二是绿色低碳转型取得积极进展，新能源技术不仅处于全球领先地位，新能源替代步伐大大加快，非化石能源发电装机容量占比已经达到55%，其中风光发电装机过去四年增加了837.22GW（吉瓦），发电量占比由2020年的9.5%，大幅提高到2024年的17%以上。在绿色电力支持下，全社会电气化程度持续提高，新能源汽车快速渗透替代，四年累计销售新能源汽车3 059万辆，2024年新能源汽车销量是2020年的8倍多，新能源汽车的吸引力和渗透力还在进一步增强，充电、换电等基础设施也越来越便利，生态环境和居民居住环境的总体质量也明显改善，绿色低碳转型已经成为我国经济增长的新动能。三是数字技术越来越广泛深入地渗透经济社会发展的方方面面，与百姓生活密切相关的网络购物、数字支付、公共服务等数字化经营规模日益扩大，人工智能和机器人等新技术也开始走入百姓生活，数字经济占比由2020年的38%左右，提高到目前的45%左右，基于互联网、大数据、人工智能等数字技术的数字社会正在快速形成，对经济增长、创新生产、便利生活和效率提升正发挥日益重要的作用。

当然，“十四五”取得成就的领域肯定远不止我列出的那些，我相信各部门、官方媒体和宣传部门最终会在“十四五”规划结束时，以各种方式展示。

但对于思考分析新的五年甚至更长时间的发展前景来说，总结过去的重点并不是描述和展示过去的发展成就，并从中找到自我满足感和自豪感。更重要的是要分析判断，在过去几年有哪些趋势性因素和挑战，会影响未来的发展，哪些会延续并更好地发挥作用，哪些需要在新的五年规划中采取措施加以阻止或改变，防止成为发展障碍。从这个角度来看，中国未来发展面临的挑战和压力并不小，一些问题甚至还比较突出。

我个人判断主要有以下几个方面：一是经济增长的结构性减速压力持续加大，当前还处在结构性减速和周期性减速叠加时期；二是由于中美战略竞争的加剧，外部环境在新的五年有可能更加复杂，对我国企业的海外经营和更好利用国际市场和国际资源带来新的不确定性风险；三是民营部门的投资发展信心不足可能会影响创新投入和有效投资的扩张，并导致就业困境；四是经济社会治理模式不适应经济社会结构和经济基础，生产关系和生产力特别是新质生产力之间缺乏良性互促。

化解上述问题和挑战，需要我们在制度和政策等方面做出改进，继续强化对创新和转型升级动力的培育。需要通过改革不断完善经济和社会治理转型，构建基于持续创新和升级的结构性转型动力，以及更好利用国际市场和国际资源的制度保障。

徐林：你问了一个非常复杂但又十分重要的问题。的确，对于国家五年规划的研究制定人员来说，分析特定时期的国内外环境，是必须进行的基本前期研究。作为个人，我们没有机会参与外交政策的制定和讨论，也不掌握足够的信息，只能根据从各类媒体获取的信息，基于自身的逻辑分析来做一些判断。

从国际环境来看，百年未有之大变局加速演进，各种风险正在交织叠加，我们在分析国际环境时可能需要据此有一些新的视角和判断。我国过去多年来都认为和平与发展是当今世界的主题，这个判断延自邓小平时代。可能恰恰是基于这样的判断，所以我们过去的外交基本上以经济外交为主，外交更多体现的是为经济发展服务。

虽然过去几十年世界并不平静，局部冲突和恐怖袭击时有发生，但就全球而言，没有发生过影响面波及全球的大国间战争，特别是核大国之间的战争。各国政府总体上依然致力于通过参与基于国际规则的全球化来谋求各自经济的发展，并以此提高各国人民的生活水平。在这个过程中，中国曾经遇到过一些突发事件和挑衅，比如南斯拉夫使馆被炸、南海撞机事件、钓鱼岛争端和台海风云等，我国政府基于这一大的判断做出了当时的理性选择，有效缓和了当时的局面。我国以经济外交、和平外交为主线，获得持续几十年和平合作、稳定发展的机遇。

但如今的地缘政治出现了一些根本性变化，其核心是中美关系性质的变化，原有的国际体系正在日益瓦解。究其原因，一是随着中国经济实力的持续提升，特别是随着中国制造能力、国际竞争力、科技研发能力、贸易规模和贸易顺差的持续提升，以及中国军力的不断增强，美国越来越多感受到了来自中国的追赶压力和竞争挑战。二是由于两国之间在意识形态、价值观、政治体制之间的差异，以及两国对彼此行事方式的不满，使得美国政界在过去十多年时间完成了对中国基本看法的转变，已经把中国视为美国历史上从未遇到过的最大竞争对手，甚至强于冷战时期的竞争对手苏联，这使得中美竞争关系和彼此间的矛盾具有结构性特征，不容易在短期内缓解；三是美国试图联合西方盟国采取行动在教育、科技、产业、市场等领域降低与中国的相互依赖，以各种借口和极端手段谋求与中国的贸易平衡，试图重构更全面的美国制造体系和能力。这一进程从奥巴马当政的末期开始，在特朗普第一任期内开始扩大范围，在拜登任期内进一步强化并系统化，并得到了其欧亚盟国不同程度的响应。特朗普就任新一届总统已经过了一百天，目前正处在打破国际国内旧体系的过程中，但如何构建新体系，构建什么样的新体系还未显露出足够的端倪和线索。然而，目前正在进行的关税战虽然告一段落，但其对待中国的态度至今尚未出现大的新变化。与拜登政府建制派治理团队有所不同的是，作为一个有商人背景的政治人物，特朗普本人可能不会那么意识形态挂帅，其做事的言语、行为和作风有时会令人咂舌，也可能会做出某种努力来缓解中美关系的进一步恶化，但目的不是让中国更好或更舒服，而是以美国利益优先为目的，实现其竞选承诺。他可能会期待通过某种交易获得对美国有利的回报，如果中国拿不出足够有吸引力的出价，他针对中国的报复也可能会更强有力。从中美经济贸易关系的未来看，如果特朗普总统真的要实行振兴美国制造业并使美国就业不受贸易损害，这意味着今后更多的制成品需要在美国制造，由于美国制造的成本高而供应链效率不高，缺乏足够的竞争力，中国作为一个制造业出口大国和对美贸易顺差大国，一定会受到特朗普平衡中美贸易的各类贸易保护举措的影响。除非中国能多进口足够多的美国货物来缩小对美贸易顺差，否则中美贸易关系不太可能好到哪去。中国企业目前采取的通过在第三国生产绕过对华高关税出口美国的转移贸易方式，也会受到特别关注和阻挠。按照这个逻辑，美国不仅对中国会如此，可能对部分盟国也会如此。具有不确定性的是，美国朝野究竟有多大决心持续实施这一结构调整策略，毕竟美国的贸易逆差是与美元的国际地位紧密相关的，也是美国在全球输出美元、主导全球货币和金融体系的重要机制，事关未来全球货币体系和金融体系的调整。美国如果真要在全球范围实现贸易平衡，可能不得不放弃美元作为国际主导货币带来的铸币税等诸多好处，完成这一变化需要有足够的政治决心、过渡期安排和不同国家之间的相互适应，可能并不容易。

如果中美关系不能出现好转，受中美关系牵制的中欧关系、中日关系、中澳关系和中韩关系也不太可能有大的好转。我过去与日本政界高层有过几次交流，他们也表达了类似的看法。在中美关系发生变化的大背景下，中欧关系其实对中国至关重要，毕竟欧洲国家是否把中国作为地缘政治对手，并没有形成一致的看法。但中欧关系目前在很大程度上受到中国对俄乌冲突立场的牵制，也受到美国协同欧盟对华立场的牵制，由于欧洲把俄罗斯视为对其安全利益的最大挑战，把中欧贸易中的不公平竞争视为对欧经济安全的挑战，中欧关系的改善也面临诸多复杂因素的影响。

除此之外，中拉关系、中非关系、中国与东盟关系虽然趋势不错，但也可能成为中美之间竞争博弈的外交战场，中美双方都会尽力发挥在这些地区的影响力，谋求各自的地缘政治和经济利益，因为这些地区和国家都是两国值得花力气拓展的利益空间，也是中国一带一路倡议的积极响应地区。

更值得关注的是，随着中国企业在越来越多的产业领域展现的市场竞争力，在国际市场占有率的不断提升，以及由此可能导致的对更多国家的贸易顺差，今后会有更多国家开始关注与中国的贸易不平衡问题，并采取相应措施来应对，由此导致的贸易摩擦也可能对双边关系构成不利影响，极有可能演变成一个地缘政治的敏感话题。除非中国像美国过去那样，是一个进口大国并对这些国家保持持续逆差状态，使它们在相互依赖关系中更多依赖中国市场，但这一改变的难度对中国来说也是较大的。

尽管存在上述不确定性，从大的格局和趋势看，能够对世界和平产生冲击并将中国引入战争的不确定性，主要还在南海地区、台海地区和朝鲜半岛，但这些地区是我们自己具有较大选择主动权的地区。所以从总体上看，我觉得“十五五”期间，作为一个核大国和有足够常规军事能力的大国，我们应该有意愿和能力维护世界和平与发展的大格局不发生改变。虽然干扰我国经济发展和国际合作的不利因素可能会延续并继续增加，但作为一个全球性大国和大型经济体，我们依然有较大的主动性把握自己的立场和机会，用更高的政治和外交智慧和更强的综合实力，去争取和平并赢得更多竞争优势和发展机会。

从现有国际秩序改进或重构的角度看，目前特朗普政府表现出来的趋势是以美国利益优先的做法，并不在意现有国际规则和秩序的约束，但美国新政府国务卿鲁比奥认识到世界多极化是趋势，强调依然需要主要大国共同合作应对世界面临的挑战和问题。从特朗普政府目前的现行做法看，美国似乎正在破坏一个它自己主导构建的旧世界和旧秩序，但如何构建新世界和新秩序，构建什么样的新世界和新秩序还不得而知，但总体上联合其盟国共同制约中国的思路应该会日益清晰。这是从美国现任财长贝森特和副总统万斯的演讲中都可以读出的信号。因此，未来5—10年可能是对现有国际体系面临修正或重构的关键时期，中国如何与主要大国进行合作，如何联手发展中国家，在基本维护现有体系稳定的基础上改进还是推倒重来，是一件需要从战略高度从长计议的大事。考虑到我国总体上是现有国际体系和国际秩序的受益者，我们没有理由将现有国际体系推倒重构，对现有体系进行改进是比较有利于我们的做法，否则中国日益国际化的企业经营和利益分布，将会面临十分动荡的混乱局面。这对我们这样一个秉持不结盟、不干涉别国内政的国家来说，将构成比较大的挑战。我们的外交战略和国际合作发展构架，跨国企业的海外经营布局和策略，可能也需要据此做出调整和优化。

《比较》：一般我国的每个五年发展规划都会提出一些发展指标，经济增长预期目标是其中最综合、最重要，也是最具有引导性的一个指标。您刚才提到我国“十四五”规划没有提出经济增长预期目标，你觉得“十五五”规划是否要提出这样的目标，如果需要的话，您觉得什么样的预期增长目标是合理的呢？

徐林：确定一个五年规划的预期增长目标，需要进行比较全面的分析和研究，计划系统的老说法是根据需要和可能来确定，当时国家计委的老同志有一套自己的经验和办法来测算主要指标，今天的年轻人已经不掌握这些办法了。如今的研究，比较重要的是测算未来五年的潜在增长率，一般需要根据劳动力、资本、全要素生产率、劳动生产率、资本产出率等变量的变动趋势，通过增长函数来进行数学模拟和预测。此外还要根据国内外环境的可能变化来分析一些有利或不利条件。就潜在增长率研究而言，由于不同学者对生产函数变量设置的不同，以及相关变量数据处理方式的不同，会得出不同的预测数值。我特意通过Deepseek人工智能对话进行了查询，查询结果在5%~6%之间，这在我看来是一个比较乐观的结果。

我个人的研究和分析认为，未来5—10年我国经济的潜在增长速度应该在4%左右。主要原因：一是劳动年龄人口数量呈现稳步下降趋势，2024年比2015年下降了约4 000万人；二是总体储蓄率呈平稳下降趋势，由2015年的47.9%下降到2024年的44%左右，资本充足程度相比过去有所下降；三是全要素生产率增速、劳动生产率增速和资本产出率增速在过去十年基本保持略有波动、总体放缓的趋势。基于上述状况，如果我们假定全要素生产率增速、劳动生产率增速和资本产出率增速不再进一步下降，未来十年中国的潜在增长速度只有4%左右。当然，在讨论过程中，有人可能提出未来随着人工智能、机器人的大量使用，技术进步导致的全要素生产率增速有可能提高，会使潜在经济增速有所提高。对此，确实不能忽视，但更重要的是应该成为提高实际经济增速的努力方向。

计算未来5—10年潜在经济增速对确定五年规划的预期经济增长目标十分重要。这是因为在中国现行体制下，五年规划的经济增长预期指标对各地确定经济增长预期目标具有引导作用，对实际经济运行中的宏观经济政策制定也具有影响。如果确定一个过高且偏离潜在经济增速较多的经济增长预期目标，不仅会引导地方政府制定偏高的预期经济增长目标，还会给财政货币政策的制定构成压力，促成货币政策过于宽松或债务杠杆的不合理提高。我记得在编制“十三五”规划时，我们工作团队计算的“十三五”潜在经济增长率为6%左右，但最终按照党的十八大提出的2020年比2010年GDP翻番的目标，提出了“十三五”经济增长速度必须在6.5%以上。这一目标在我个人看来是略微偏高的，这导致“十三五”期间虽然试图通过供给侧结构性改革和创新驱动来提高增长质量和效益，但为了实现增长目标，需要继续采取扩大内需的弱刺激政策，其结果是总体债务杠杆率由239%进一步提高到270%，提高了30个百分点。而美国在此期间的总体债务杠杆率是有所下降的。从最近北大国发院伍晓鹰教授的研究结果看，由于近年来我国资本配置结构的影响，这一时期经济虽然取得了年均6%以上的增长，但总体的资本产出效率却是持续下降的。

如何提出“十五五”经济增长预期目标，依然像“十四五”规划那样具有难度，但我个人还是主张实事求是地提出一个发展的总体目标。考虑到当前国际环境的复杂性，国内正处于房地产和债务等周期性因素与市场信心不足等结构性因素交织的困难时期，“十五五”期间不适合提出高于潜在经济增长速度的预期目标，如果能在有效增长基础上尽可能扩大就业效应，并有效控制总体债务杠杆率的进一步上升，能实现4%左右的年均增长就很好了。

徐林：你问了一个非常关键的问题，涉及中国经济增长的根本动力究竟是什么，未来的政策和改革重点究竟在供给侧还是需求侧？这直接关系到我国未来的增长模式、增长效率和增长可持续性。

实际上在编制“十三五”规划时，国内很多学者就认识到中国经的传统增长动力在持续减弱，过去那种高度依赖投资、出口和低成本劳动力的增长模式已面临瓶颈，特别是随着人口红利消退（劳动力成本上升、老龄化加剧）、资源环境约束趋紧（高污染、高能耗产业成本上升）、国际贸易摩擦加剧等因素的影响，使得创新驱动和产业转型升级成为必然选择。

正因为如此，无论是“十三五”规划还是“十四五”规划，都强调了创新驱动的重要性，都提出要把供给侧结构性改革作为主线。比如，在“十三五”规划提出实施创新驱动发展战略基础上，“十四五”规划明确提出要“坚持创新驱动发展”，并聚焦人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、新材料、绿色技术等一些前沿科技领域。同时还在“十四五”规划中提出了实施“双循环”战略，构建新发展格局的政策导向，目的是降低对国际市场的依赖度，通过内需市场为主和技术自主创新增强我国经济的韧性。

这一努力的效果是有目共睹的。推动经济增长的新动能已开始形成，高技术产业增长强劲，新能源汽车、太阳能电池、工业机器人、无人机、互联网产业、芯片制造等产品产量同比增速都超过了传统制造业和整体经济增速；数字技术与经济社会各领域的深度融合持续推进，数字经济占比持续提升，有关数据显示，过去五年我国数字经济复合增长率在10%以上，数字经济占GDP比重已经超过44%。从研发投入和效果看，2024年全国研发经费投入强度（R&D/GDP）达到2.68%，比2020年提高0.32个百分点，超过了欧盟国家的平均水平（2.11%），已经接近OECD国家的平均水平（2.73%）。每年授权的发明专利注册量也连续多年名列全球第一，2024年授权的发明专利达到106万件，增长13%。特别是随着美国等西方国家加大对中国一些领域的技术封锁后，我们加大了在一些卡脖子领域核心技术的自主创新投入，也正在形成新的生产能力，现在叫新质生产力。

尽管如此，也有不少学者和企业家认为，在“十三五”和“十四五”期间，中国的结构性改革进展并不顺利或令人满意。可能是由于“十三五”提出了过高的增长目标，也由于出现了未曾预料到的新冠疫情，这导致无论是“十三五”期间，还是“十四五”期间，政府都花了不少力气实施刺激性政策，试图通过扩大投资需求，实现五年规划和年度计划提出的增长目标，这导致我国在过去两个五年规划期间的总体债务杠杆率从239%提高到了超过300%（BIS数据），已经超出了美国2008年爆发金融危机时280%左右的水平，今年的债务杠杆率可能会进一步提高到320%左右，一些地方政府实际上已经触发了债务违约，构成了较强的债务约束。

站在企业微观层面看，在扩大内需政策的主导下，总体上感受政府对资源配置的干预和影响越来越大，手段越来越丰富多样，政府直接配置和国有机构直接配置资源的比例在提高，在竞争性领域的涉及面更广，土地、资金等一些关键生产要素领域政府控制或影响配置的力度进一步加大。以固定资产投资为例，民营企业在全国固定资产投资中的占比在过去十年由峰值65%下降到如今的50%左右。这在很大程度上弱化了整体资源配置的商业性和盈利性，这样就很难满足供给侧结构性改革最根本的要求，发挥市场对资源配置的决定性作用。我个人没有亲自对此做过实证研究和分析，但我看到国内有关学者研究展现的这个阶段全要素生产率、资本产出率、劳动生产率增速的持续下降，或许都与此有密切关系。

由于五年规划是一个中长期发展规划，从增长的角度看，重点应该是通过供给侧结构性改革，形成足够有吸引力和正向激励的制度和发展环境，鼓励各类市场主体更高效地促进创新驱动发展，形成具有竞争力和市场效益的新质生产力，促进经济增长转型升级，形成经济高质量增长的持续动力。对此，中共二十届三中全会已经做了全面部署，“十五五”规划应该在此基础上，围绕政府与市场的关系、更好发挥市场对资源配置的决定作用、更好发挥政府的公共服务和管理职能、更有效地激励市场主体的创业创新投资等核心重点，花更多笔墨，做出更细化、更具有操作性的改革规划和方案。

说到这里，有人可能会问，既然如此，“十五五”期间还需要采取措施扩大内需吗？对此，我的回答当然是必要的。主要出于以下几个原因：一是房地产硬着陆和新冠疫情冲击导致的周期性减速因素，需要刺激性政策防止短期失速过快导致的企业困境和失业增加；二是需要刺激性政策弥补因居民资产缩水以及就业和收入预期转弱导致的当期消费支出的收缩。

但从经济增长理论的角度看，中长期经济增长，总体上应该依靠供给侧生产要素投入的持续增长，特别是要素综合配置效率的持续提升，这需要通过供给侧结构性改革的努力，不断通过技术创新和制度改革来实现。我们如果只注重眼前或短期财政货币政策的调控来扩大内需，而不通过供给侧结构性改革来提高资源配置效率，扩大内需的政策就会变得不可持续，甚至跌入依靠刺激性政策持续扩大内需的陷阱。这是我们未来需要重点防范的。2024年诺贝尔经济学奖得主达龙·阿西莫格鲁等人的研究，揭示的也是这个道理。

徐林：你问的这个问题，其实在经济学理论上已经得到了证明，从熊彼特的创造性破坏、索洛等人的新古典经济增长模型，到保罗·罗默等人的内生性增长，再到达龙·阿西莫格鲁等人的制度优先的增长理论等，都从不同角度揭示了供给侧结构性改革对中长期增长的关键作用，其中的道理并不深奥，是能够结合中国发展实际读懂并得到深入理解的。

我这么说并不是要否认眼前采取刺激性措施应对周期性衰退的必要性。因为眼前的周期性困境如房地产低迷、债务约束加剧等，以及贸易保护（中美关税战）、消费萎缩、青年失业等因素，的确需要通过刺激性通过措施来减缓负面冲击，弥补出口损失和内需萎缩导致的增长缺口，并尽快实现稳定经济大盘的目标。最近我读过美国纽约时报的一本畅销书THE DEFICIT MYTH）（中文书名《赤字迷思》，书中讲述了美国政府在疫情期间扩大赤字并为受困居民和小企业主提供强有力财政支持的必要性和陷入的政策和政治讨论，批评了当时美国政治人物在危难时刻缺乏扩大财政赤字足够政治意愿的行为和做法，认为财政补贴的力度还不够大，使很多人陷入了不该有的困难境地。这些故事描述的是在特殊困难时期实施强有力财政刺激的必要性，与中国过去一年来特别是去年9月末以来，因面临经济减速压力和失业压力困境而采取强刺激政策的逻辑是基本相似的。

但实施扩大内需的政策组合，也需要搞清楚内需不足的主要原因是什么，扩大内需的重点应该放在哪里，这样才能使中国扩大内需的举措取得事半功倍而不是事倍功半的效果。

我们在分析中国扩大内需问题时，大致上应该认识到，中国的所谓内需不足并不是一个典型的凯恩斯逆周期刺激需求问题。理解这个问题，需要简单回顾一下中国内需调控政策的演变。

我们第一次从宏观管理角度提出扩大内需是在1998年亚洲金融危机爆发期间，当时的政策目标是为了“保8”，也就是保持经济增长速度在8%以上。亚洲金融危机导致周边经济体货币大幅度贬值，中国政府当时承诺不参与货币的竞争性贬值，这势必对出口产品的价格竞争力构成不利影响。出于出口需求可能因此受损的顾虑，须通过扩大内需来弥补外需减少导致的增长缺口。当时实施的政策组合，一是基本稳定汇率，不搞竞争性贬值；二是实施财政刺激政策，扩大政府基建投资规模，事后被认为留下了一批优质资产；三是重新实施已经取消的外商投资进口设备免税政策，并对符合国家产业政策的国内投资项目也同样实施进口设备免税政策，促进内外资企业扩大投资，推动企业设备更新和技术进步。

总的来看，这套政策组合基本实现了政策目标。随后不久的中央经济工作会议又进一步提出要把扩大内需作为一项长期战略来实施，这一提法实际上使得扩大内需超出了短期宏观管理的范畴。此后不久，中国发生了两个对经济增长具有重大作用的事件，一是房地产市场的改革，实施了住房商品化的制度改革，把过去用于公租的大量福利房售卖给个人，并开启了房地产商业开发投资持续高涨的浪潮。这一住房私有化进程，大大促进了私人对具有私人产权的住房进行持续的家装投资和家庭装备的购买。二是2001年中国结束了加入世界贸易组织的谈判，正式成为世界贸易组织成员，从而获得了基于国际多边体系的更稳定的贸易环境。这使得中国获得了工业化、国际化和城市化带来的新动能，以及相应的内外部需求新的持续增长动能。2002年至2008年，我国出口年均增速达到27.9%，固定资产投资年均增速达到25%左右，社会商品零售总额年均增速也达到14.5%。但从统计数据看，这一时期国内消费占GDP的比重是持续下降的，从2002年的61%下降到2008年的50%左右，但这不是国内消费需求不足的结果，而是出口增速和投资增速太快的结构性表现，需求的所谓“三驾马车”是此消彼长的关系。

随着2008年美国次贷危机导致的全球金融危机开始蔓延，2009年我国出口贸易大受影响，货物出口规模下降了15%，为了稳定增长，弥补外需减弱导致的需求缺口，中国分两年实施了所谓“四万亿”的财政刺激政策，尽管相关刺激支出主要用于投资领域，但此后的一段时间中国的国内需求，特别是消费需求的增速并没有明显降低。如果用社会消费品零售（以下简称社消零售）总额增速来衡量，2009年至2019年，中国社消零售总额依然呈现出高速并有所减缓的增长态势，十年间总量增长2.3倍，年均复合增长率约 12.6%，其中2009—2012年年均增速在15%~16%之间，2013—2019年增速逐步放缓，从10%以上降至8%左右。但尽管如此，此间社消零售总额增速依然是高于GDP增速的。

2020年新冠疫情后的情形的确有所不同，社消零售总额当年下降3.9%，2021年因疫情稳定增长12.1%，但2022年下降0.2%，2023年增长7.2%，2024年增长又下降为3.5%，增速波动明显受疫情防控节奏的影响，但四年的年均增速已经大大降低为5.6%，部分年份社消零售总额增速已经低于GDP增速，表现出真正的消费疲软迹象。考虑到同期固定资产投资增速也大幅下降，确实出现了改革开放以来少有的内需疲软症状。

所以我个人认为，中国过去在大部分时间并不存在真正的内需不足问题，我曾经在你们《比较》上发表过一篇文章对此做过分析，并提出要警惕因忽视供给侧抑制需求实现而跌入扩大内需陷阱。过去的所谓内需不足，更多是一个结构性表现，是出口增速更快带来的内需比例降低导致的内需不足幻觉。但从2015年以后，我们确实开始逐步进入了内需衰减的过程，从投资需求看，主要因素：一是政府和国有投资效益持续下降，导致的债务累积和约束，二是私人投资受内卷和产能过剩影响，也导致众多产业投资收益下降，三是私人资本受多种因素影响，导致对未来的乐观预期减弱。从消费需求看，主要是受疫情和就业收入预期恶化，以及家庭资产负债表收缩导致家庭消费支出更趋保守。但更值得关注的是供给侧的诸多抑制对消费需求的负面影响。我们在一些需求收入弹性较高的产业领域，特别是服务业领域，实际上还存在诸多的不合理管制，抑制了国内需求的实现。有的出于安全考虑，比如低空经济和通用航空的发展，持续多年来受到过于严格的空域管制，使得这一领域的现实需求，特别是飞行的娱乐性消费需求无法得到供给侧的足够满足，抑制了消费需求；有的因为过于苛责的意识形态或道德标准，比如在文化娱乐领域，过于严格的内容审查导致一些产品无法上市，增加了审查导致的投资风险，一些娱乐场所也因为种种原因被关闭；再比如高尔夫等所谓高端奢靡消费等，也都因种种原因受到供给侧管制，使需求受到抑制。这些点点滴滴的管制如果不能系统梳理并得到放开，其结果要么就是国内需求被抑制，要么就是需求外溢到别的国家。对这些因供给侧管制导致的需求抑制问题，真是到了需要系统梳理并加以解决的节骨眼上了。所以，供给侧的放开搞活，不仅有利于扩大有效供给，更重要的是会更好地满足日益多样化和精细化的市场需求。即便是面向富人的所谓奢靡消费需求，也应该很好地予以满足，因为富人们的高端或奢靡消费，往往具有更大的收入转移分配效应，有利于扩大就业和收入增长，并促进内需特别是消费需求的增长。

其实说了这么多，我无非就是想表达，应对我国当前经济面临的复杂难题，在不可持续的短期宏观经济刺激政策的基础上，更多依靠市场全面放开搞活，而不是计划规划管制引导和财政货币刺激，才是可持续的根本出路。我国1978年后的改革开放，1992年的邓小平南方谈话，都是在关键困难时期最典型不过的放开搞活案例和成功经验，非常值得当前好好借鉴。在我个人的记忆中，改革开放以来，中国经济最具活力、发展最快的时期，往往都是放得很开，显得有点“乱”的时期，一旦各方面都被政府管得“有序”了，经济的活力也就基本丧失了，各种困难也就开始显现。

徐林：我觉得主要有四个方面的转型值得我们高度重视，经济方面的结构转型主要是服务经济转型、数字智能转型和绿色低碳转型，另一个是经济社会治理模式的转型，这四大转型是相辅相成、相互促进的，也是未来中国经济持续增长的动力所在。

一是服务经济转型。服务经济转型主要是由居民收入水平提高后，居民消费支出中服务消费支出比重越来越高的趋势性规律决定的，就好像过去我们学经济学中的恩格尔定律，是指随着居民收入水平提高，消费总支出中用于食品消费支出的比例会越来越低。但服务消费支出在总支出中的比例恰恰表现出相反的趋势，收入水平越高服务消费比重越高，这也是高收入发达国家服务业占GDP比重更高的主要原因。2024年，我国人均服务型消费占人均消费支出的比例只有46%，明显低于2023年美国和日本69%和56%的水平。另一个因素是，随着制造业产业链的专业化分工和精细化定制不断深化，会形成不断细化的生产型服务业，以满足制造业横向和纵向基于效率提升的专业化分离但业务融合的需求。这两个趋势会导致中国未来经济更多向服务经济转型，也就是说GDP构成中服务业增加值的比重会越来越高，在总体就业中服务业就业的比重也会越来高。

服务业发展具有较强的收入转移和就业扩散效应，高收入群体和高附加值制造业往往对服务业的需求更大。以一个高收入家庭为例，相比于中低收入家庭，高收入家庭更容易派生出家庭保姆、外出就餐、旅游休闲、专业健身、美容保健、教育培训等服务需求，并通过其支出实现收入的分配转移和相应的就业增加。从统计数据看，我国服务业就业占比目前为48%，远高于第一产业和第二产业23%和29%的就业占比。每亿元服务业GDP带动的就业490人，高于制造业450人的水平。以我自己家为例，我父母都年近九十，患有程度不同的阿尔茨海默病，就请了两个50岁左右的住家保姆，每人每月5500元的工资还包吃住，相当于解决了两个人的就业问题。考虑到城市人口规模大、人口密度高、收入阶层多样，发展分工细化的服务业具有较易实现规模经济的优势，门类繁多、规模多样的服务业发展，更多会聚集在城市地区，城市规模越大，服务业发展的容量和机会就越多。这一特征也使服务业成为城市的就业蓄水池，在相关领域经济不好时，我们会发现外卖、快递、打车等服务领域，会吸纳更多的转移就业人员。令人遗憾的是，我国大多数城市政府并不重视服务业的发展，主要关注点都在高技术产业等所谓实体经济，政府各类产业扶持资源、扩大消费的补贴资源，基本都不会配置到与百姓生活密切相关的服务领域，加之中国服务业面临的各类管制较多，对外开放程度不高，中国服务业的发展空间并没有得到充分发挥，服务业品质也不能很好地满足服务消费日益多样化和升级的需求。在这方面，东京、香港、新加坡、纽约的服务业发展都是很好的样板，有不少好的做法值得我们研究借鉴。

二是数字智能转型。随着20世纪90年代以来互联网技术和信息技术的进步、渗透和发展，如今建立在信息和数字技术基础上的芯片、软件、互联网、大数据、云计算、人工智能等数字信息技术，正在广泛而深刻地渗透经济社会发展的方方面面，深刻改变了几乎所有产业的生产和服务提供模式，以及社会治理、社会交往和居民生活的行为模式，其结果是数字经济占整个经济的比重越来越高。按照现有的统计，我国数字经济占GDP的比重大概在45%，但与美国还有20个百分点左右的差距。数字技术渗透以及与经济社会发展的深度融合，会产生广泛持续、由点到面的创新蔓延，以及日益细化的专业化数字技术创新和应用服务，会带来巨大的创新、创业、投资机会，我们日常生活能够体验感受的产品和服务也变得越来越数字化。特别是数据正越来越具有生产要素的特征，人们对数字技术和服务的应用不断生产出海量数据，这些海量数据经过人工智能大模型的学习推理，又可以进一步改进原有的数字应用模式，实现效率进一步提升。不仅如此，数字智能转型还会延伸出创新、增长、投资、发展的日益细化和更加多样的赛道，恰恰是日益细化的专业化分工、创新和投资，给我们带来了数字经济领域非常广阔的增长空间。我国在数字经济领域虽然在半导体技术方面与美国有一定的差距，但也有自己独特的优势。中国人对数字服务、数字产品和数据应用的包容接受程度相对较高，我们有庞大的消费市场，使得数字经济领域的任何精细化创新形成的服务分工和模式创新都更容易实现规模经济并取得盈利，这是中国在数字经济领域创新+应用+规模经济的优势所在。即便没有海外业务的拓展，也能靠国内市场实现规模经济和盈利，这可能也是我们在某些方面比美国更有优势的原因。由于美国及其部分盟国正在强化针对中国的技术封锁，所谓的“小院高墙”墙越来越低，院越来越大，这恰恰给了中国企业在相对薄弱的高端半导体领域，如先进制程设备、设计软件、半导体材料等，加大研发和创新投入，提供了通过创新突破形成进口替代能力的机遇。这不仅有利于突破卡脖子技术和信息安全隐患，也能促成数字技术领域形成更多技术保障能力和新的增长点。根据韩国《中央日报》的报道，中国在半导体领域的全球专利占比，已经从2003年的14%提高到2022年的71%，仅2023年就增长了42%，进步非常快。当然，这并不意味着中国应该推行数字技术产品和服务的封闭发展生态，开放环境下的国际技术合作和创新更应该得到支持和努力推动，政府应该允许企业自主根据国际国内地缘政治和市场贸易投资环境变化，按照成本收益和分工效益原则，做出研发、投资和产能布局的市场选择。

三是绿色低碳转型。中国最高领导人多年前就提出生态文明发展理念，这一理念指导的发展实践，从早期的生态环境保护到后来的碳达峰与碳中和，本质上转向了全面推进生态环境保护和应对气候变化的绿色低碳转型发展。生态环境与碳中和正在成为一种新的资源配置约束条件，引导并约束企业和投资人在资源配置上的空间布局和方向，并形成创新、投资、产能和增长的新动能。2024年召开的中共二十届三中全会，对生态文明建设内涵做了更完整的阐释，提出要做到增绿、减污、降碳、增长“四位一体”，实际上充分看到了绿色低碳转型与经济增长之间相互促进的作用，也就是说绿色低碳转型一定是推动中国经济增长的新动能。中国目前的环保技术、生态修复技术、可再生能源技术、智能电动车技术、相关材料技术等已经在技术水平和成本方面具有领先和竞争优势，欧美日等西方发达国家业内人士对此也心知肚明，多有赞许。前一段时间我参加美国能源基金会成立25周年论坛，一些欧美与会代表在会议上明确提出，中国已经主导了全球新能源技术的发展方向。其实在生态修复、环境保护和循环利用技术领域，我们也开始领先于过去我们一直认为技术最先进的日本等国家了。恰恰是因为中国企业的技术进步导致的产品品质提升和成本下降，部分新能源产业的产品出口比例高达60%以上，这迫使一些国家在国际贸易中不得不寻找借口对中国的新能源产品出口和投资，采取限制和保护措施。绿色低碳新能源对传统化石能源的替代，除了已经成熟的光伏发电、风力发电、核能发电、动力电池、化学储能，包括CCUS、可控核聚变、生物质能源、合成生物等新技术，也都在引起投资者的广泛关注。

从绿色低碳转型进程看，未来五年中国可能尤其需要在绿能替代领域加快步伐，一则这是扩大国内有效投资的重要领域，相比于传统的“铁公机”基础设施投资而言，是能够收回投资并取得盈利的有效投资，不会导致持续的债务累积；二则能源生产部门是二氧化碳排放最大的部门，加快绿能替代有利于降低温室气体排放，推动碳达峰与碳中和目标的实现；三是建立在绿电基础上的电气化和电动化，可以降低对海外的能源依存度，更好地保障国家能源安全，缓解我们在一些地区的地缘政治压力；四是在中美贸易争端和相关国家贸易保护措施日益强化的背景下，有利于更有效地利用国内产能，构建以内循环为主的发展格局，有效稳定就业和增长。按照这样的构想推动绿能替代和电气化，中国“十五五”可再生能源（风电、光伏、水电等）、氢能和储能（含抽水蓄能、电化学储能）、新能源材料、新能源汽车、智能驾驶及充电基础以及新能源相关产业链的投资会达到25万亿~30万亿元的规模，按照欧阳明高院士的分析，新能源领域最终会孕育出百万亿规模的产业集群。

面对绿色低碳转型带来的新动力，政府需要做的是构建更好的发展环境和激励机制，使这一动力得到充分发挥。一是尽快完善碳市场交易机制，激励企业和投资人加大降碳和碳汇投资，并使投资获取的碳资产外部收益可以通过市场交易内化为投资者内部收益，也使那些需要碳减排额度的企业和项目可以从碳市场购买碳排放额度，而不是从政府手里拿到能耗批文。二是加快电网体制和配售电体制的改革，通过合理的交易制度安排和价格机制，平衡好各相关方利益，使得相关制度更符合源网荷储一体的绿色低碳分布式能源体系发展的需要，加快实现政府提出的构建以新能源为主体的现代电力体系的目标。三是引导高耗能产业向可再生能源密集区布局，这一方面可以解决绿电消纳问题，同时也能促进高耗能产业的绿色低碳转型。四是允许并鼓励新能源领域的中国企业根据国内外市场环境、产能供求和产业链分布状况，进行产能海内外市场空间布局的调整，以适应新的贸易和投资环境的变化与挑战，并在资本跨境转移方面结合产能出海项目的实际需要提供便利。

特别值得关注的是，上述三大转型实际上还存在相互促进、相互依存的关联关系。从服务经济转型看，数字技术的渗透在很大程度上改变了服务业的形态和服务模式，提高了服务业精准度和服务效率。过去我们在看待服务业时，一般认为服务业的生产和消费一般在时空上具有统一性，比如餐饮服务的生产和消费几乎是同时在餐馆发生的，但网络平台使得餐饮业可以通过网络下单加快递配送的方式，实现餐饮服务业的生产与消费在时间和空间上的分离。在偏远的乡村地区，农民也有机会通过网店这一服务主体，开展面向全国甚至全球的当地特产和时令产品的销售，使得乡村地区一二三产业融合发展成为可能，我自己就经常在拼多多购买不同地区的各类土特产和生鲜食物，这在没有数字技术支撑的条件下是完全难以想象和实现的。即便是在数字经济领域，数字技术本身不仅产生了大量的制造业发展机会，实际上也孕育出大量的服务业发展空间，并表现出比制造业更快的增长速度，以2024年数据为例，根据工业信息化部的资料，数字产业中制造业产值占比为59.6%，增长3.8%，服务业占比为40.4%，增长8%，数字产业中的服务业占比正在提升。从绿色低碳转型看，构建以新能源为主体的现代电力体系，无论是国家主干电网对新能源电力的柔性响应，还是源网荷储一体的分布式体系必然是数字智能技术支撑的电力体系，绿色低碳能源本质上就是数字能源，我猜这可能也是华为成立数字能源公司的重要原因。从数字智能转型看，经济社会的数字化和智能化需要消耗大量的电力，这也是为什么有人说算力就是电力的道理。以2024年为例，全国用电量同比增长6.8%,但与互联网相关的用电量同比增长了24.4%，充换电服务业用电量增长56.7%。如果全社会数字智能转型和电气化不能建立在能源绿色低碳转型的基础上，将导致中国二氧化碳排放居高不下并继续增长。所以，在“双碳”目标约束下，中国经济社会的数字智能转型必须得到能源绿色低碳转型的大力支撑。

上述经济领域的三大转型，将会为中国经济的持续增长提供二十年以上的持续动能。

四是经济和社会治理的现代化、包容性转型。这是维护经济主体正向激励、公平竞争、创新发展以及社会公平正义的制度保障，也是上述经济转型能否顺利实现的关键，会涉及对现行制度的诸多改革，难度较大，但值得付诸努力。我个人觉得有几个领域的改革势在必行：

首先是财税制度的改革，这是建立现代治理体系的重要内容。中国现行的财税公共预算制度总体上是20世纪90年代中期建立的，后来虽然有修修补补的完善，但暴露的问题已经不少，需要再次进行系统性改革和完善，是难度很大的改革，具有系统重要性，还涉及对现有利益格局的调整，具有政治复杂性。主要涉及以下几个方面：

税制和预算制度改革。我国目前以间接税为主的体制导致企业税负过重，相较于美国，我国不仅企业所得税税率比美国高，还要缴纳增值税，这使得中国税收制度的国际竞争力处于不利地位。企业税负过高不仅会降低企业竞争力，还会在一定程度上迫使企业采取措施避税和争取税收优惠补贴，带来额外的交易成本和国际贸易中的反补贴惩罚风险。如果要通过改革实行以直接税为主的体制，还需要对税种、税基、税率、税收分享等进行整体系统的设计，难度自然不小。再就是预算体系中中央地方的收入分层安排，需要对现有中央地方事权划分进行系统梳理，并按照全国性事权由中央负责，因人口流动导致公共服务效应区域外溢的事权主要由中央负责，事权与财权相适应的原则，在合理确定中央地方事权的基础上，再科学合理地设计不同税种的属地税属性和分享税分成比例、一般性转移支付和专项转移支付办法等，这涉及对现行利益结构的优化调整。除此之外，还需要考虑构建对存量资产征税的财产税制度和遗产税制度。在预算体制方面，还应该将国有资本经营预算直接纳入公共预算，以更好体现国有资本分红全民所有的属性，并在公共预算中强化社会保障预算及其分配比例，以更好适应构建全国统筹的社会保障体系和缩小城乡和区域社会保障水平差异的需要，这也是今后持续扩大国内居民消费需求需要解决的一个收入分配问题。

废除城乡和区域分割的社会治理体制。中国从20世纪50年代开始实施城乡和区域分割的户籍管理制度，这一制度不仅限制人口在城乡和区域之间的自由流动，还维护着城乡和区域之间公共服务和福利的差异，以及控制整个经济社会总体的人力和福利成本。改革开放以后，特别是参与全球经济循环后，中国的工业化程度不断提高，产生了大量非农产业就业机会，政府在这个过程中相应放宽了劳动力在城乡和区域间的流动，使得大量农村剩余劳动力得以在非农产业和城市地区就业居住，从而使中国以常住人口作为统计基础的城市人口大幅增加，城市化率从1978年的18%左右，提高到2024年底的67%左右，有近3亿农村劳动力转移到非农产业就业，获得了比从事农业高出3倍以上的收入，中国农民人均可支配收入中，来自非农产业的工资性收入占比达到42%左右，城乡居民人均收入差距由最高时的4倍左右降到了目前的2.3倍左右。尽管如此，现行城乡分割的户籍制度和基于户籍的公共服务和福利差距，实际上使城乡居民能够享受的公共服务水平差距大于名义收入差距，城乡差距依然是对中国总体收入分配差距贡献最大的因素。广大农村转移就业人员的家属还不得不忍受夫妻分离、子女得不到足够关爱等生活难题，导致一两代农民工子女因得不到父母关爱产生了大量个人心理问题和由此导致的社会问题。广大农业转移就业人口及其家属，总体上处于经济上被作为低成本劳动力，社会上面临歧视性公共服务和福利待遇的不公平状态。对一个社会保障功能比较健康的社会而言，基于市场机制的居民收入一次分配具有较大差距，但政府二次分配应该能够缩小这一差距，但由于未能实现全国统筹且具有较大城乡和区域差距，使本来应该更好体现公平正义的社会保障功能也被大大削弱。我国城市低保平均水平为每人每月798元，农村为594元，城市退休人员人均养老金每月4 000元左右，农村居民人均只有200元左右。作为结果，城乡居民在人均消费支出，特别是在医疗教育和文化娱乐方面的消费支出水平，都延续着较大的差距。这在很大程度上也决定了城乡居民在人力资本支出和就业能力方面的显著差距。此外，由于农民的宅基地作为财产不能入市交易，也在很大程度上限制了农民财产性收入的实现途径，以及城市资本与农村土地要素之间的高效结合。

“十五五”时期，由于国际贸易环境可能出现较大变化，中国需要更多更快转向以内需特别是消费需求支撑增长的以内循环为主的发展模式，这就需要尽快改变延续了半个多世纪的城乡和区域分割的社会治理模式，加快推动城乡和区域间公共服务的均等化而不只是基本公共服务的均等化，从而真正提高中低收入水平居民的人均可支配收入和消费支出能力。对相关职能部门来说，完成这项改革远比扩大发债规模、增加政府支出复杂得多，也困难得多，但更容易形成一劳永逸的机制和效果，值得为之付出。

构建真正有利于市场化配置资源的经济治理模式。无论是中共十八届三中全会还是二十届三中全会，都明确提出了让市场在资源配置中起决定性作用，不断提高资源配置效率和效益的要求，方向十分明确。但在实际经济治理中，大家更多感觉到的是，各级政府对资源配置的引导和干预越来越多，政府和国有企业配置资源的比重也越来越高。在金融领域，无论是政策性金融资源还是商业性金融资源，配置方向和重点都要服从政府各类政策和金融监管部门的指导和约束，导致政策性金融和商业性金融的边界丧失和功能混淆，相应增加了商业性金融的资产配置风险。从政府干预资源配置的手段看，主要有如下方面：一是通过各类规划和产业政策划定方向和重点；二是通过政府控制的财政资源和土地要素等予以支持；三是要求国有企业在资源配置中发挥作用；四是通过各类、各级政府主导的引导基金、产业基金、招商基金等予以资本支持，并撬动社会资本跟进支持；五是利用政府掌握的资本市场上市资源、能耗指标、建设用地指标等，在核准和审批投资项目时予以区别对待；六是要求银行和保险等金融机构在资产配置时落实产业政策和调控政策要求。

这些做法毫无疑问可以在一些领域取得成效并实现政策目标，但也会带来诸多需要重视的负面效果。一是在经济发展进入创新驱动阶段后，技术创新在多变的市场环境中无处不在，政府官员很难通过规划和产业政策准确指明方向并从众多市场研发主体中挑选赢家，过去政策实践中误导、误选的案例并不少见。在家电、汽车、半导体等行业中，都能找到这样的案例，很多政府当年挑选的所谓“赢家”最后都消失了，汽车行业如今走在最前沿的好企业，都不是当年汽车产业政策明确的支持对象“三大三小”；二是各级政府为产业政策鼓励发展的特定产业提供各种的补贴，极易导致这些产业在短期内就出现供求关系的周期波动，导致产能过剩和行业过度内卷，以及由此导致的价格剧烈波动。一些企业可能因难以持续的财务压力被迫倒闭或破产，导致已投入资源的浪费，大量企业由于在落地时接受了地方政府的补贴，往往还因为当地政府的干预而难以通过市场兼并重组实现市场出清；三是在政策不鼓励或限制的产业领域，往往会因为金融监管等部门的协同跟进，使行业正常经营所需的融资和要素配置方面受到严苛的限制，产生政府不鼓励发展的产业就是经济社会不需要的产业的调控和管制效应，甚至会在购销贷价等诸多环节被管制并受到冷落和歧视性对待，导致不必要的行业衰落以及由此产生的资产损失和失业，这样的案例在过去都有发生；四是各级政府形式不同的补贴性支持形成的产能增加和竞争力提升，会在国内市场相对饱和及内卷加剧后，形成在国际市场的竞争优势和出口扩张，这种竞争优势一旦与对特定国家的持续贸易顺差和国外相同产业的竞争失利和产业损害同步产生，就会招致对我国产业和企业的非市场经济举措、不公平竞争的抱怨，使国际贸易纠纷日益加剧，以及在WTO针对我国的贸易争端案不断增加，还有针对我国出口企业采取贸易保护的关税措施和非关税保护措施。

因此，无论从国内还是国际看，更加市场化的资源配置机制，对我国未来的发展都将是十分有利的，政府公共资源的配置应该更多用于居民的公共福利和公共服务设施，以及对私人部门而言投入风险过大而不愿意投资的市场失灵领域，或少量需要政府支出引导和组织资源的战略性领域，政府应该更多降低在竞争性领域的公共财政支出，以免挤出更高效的私人投资和政府对共公共服务的支出。这样的改变也有利于减少或化解国际贸易纠纷。

徐林：创新是中长期经济增长的持续动力，对这一点大家都是有公认的。中国过去经济增长和竞争力提升之所以能取得瞩目的成果，创新毫无疑问发挥了重大作用。从研发投入规模、研发投入强度、每年新增发明专利、创新成果应用等多个指标看，目前中国总体上已经是全球性数一数二的创新大国。未来如何更好地发挥创新的功能和作用，当然还有许多改进的空间。我个人觉得有以下几个方面还需要付出努力：

一是构建创新的新型举国体制上一定要在新字上多做文章。目前在构建创新体制方面说的比较多的是新型举国体制。举国体制曾在计划经济时期实行，当时围绕国家重点支持的科研攻关重大项目，通过计划手段，优先组织、调度、配置最紧缺的资金、物资和最宝贵的专业人才。这一体制确实在当时极其艰难的条件下做出了引以为豪的“两弹一星”等项目。我理解，对那时举国体制的怀念，更多珍惜的是那个时代国家优先、家国情怀、任劳任怨、不计代价、艰苦奋斗的精神。直到“文革”后恢复高考后的前几届毕业生，都期待着毕业后能进这样一些特殊单位工作。后来随着物质条件的好转，国家对这些承担特殊任务的单位和人员，都给予了特殊的优于普通老百姓的特殊待遇。随着市场经济体制的逐步建立，科研体制也相应发生了变化，国有研究院所、国有企业研发部门、民营企业研发部门、外资企业研发部门、高等学校等，都在承担着各自的研究开发活动，发挥着各自不同的作用。相比之下，国有研究院所、国企研发部门、高等院校等，依然具有较强的研发实力，聚集着一批优秀的科研人员，但这些机构的激励机制和激励手段都偏弱，不能很好地调动科研人员的积极性。特别是过去几年，一些比较市场化的成果转化的权益利益分配机制被取消或弱化，进一步降低了科研人员的积极性。我在调研中科院系统的研究院所和大型国企所属研究院所时，曾专门就此与一些研究人员进行过交流，他们认为激励机制的不足，的的确确影响了科研人员的积极性和一些重大课题的研发进展。有些国有研究机构从事基础研究或冷板凳研究任务，科研人员得不到足够的经费支持，导致一些高级科研人员的收入甚至难以满足家庭体面生活的需要，很难专心于自己的研究课题，有的还不得不背上创收的压力。因此，我认为，新的举国体制就是在弘扬原有举国体制精神，有效发挥政府围绕少量重点创新项目统一调度、组织、协调资源能力的基础上，要更注重发挥市场机制和利益分配激励机制的调动作用，更好地发挥市场主体围绕市场面大点多的多样化创新需求，组织开展研究开发项目的灵活性、针对性和有效性，重点要围绕“新”字对激励机制、研发模式、孵化应用、支持模式、融资模式进行设计和创新。

二是政府要重点完善创新生态的建设。政府除了在全社会研发经费中加大投入于基础研究、重点研究、原创研究外，更多的职责应该是构建并维护一个更好的创新生态。这应该重点包括以下几个方面：高质量的基础科学和工程技术教育，为社会提供足够多的高质量科研人员和工程技术人员；宽松的有利于不同学术观点相互碰撞、相互启发的学术科研氛围，包括对特殊和另类创新人才缺点的足够包容；对知识产权的充分保护，以及对公立研究机构科研人员知识产权权益分享的制度性激励和保护；具有普惠性质的公共科研设施和平台，包括国家实验室、工程技术研究中心、大科学装置等，为各相关主体的科技研发活动提供支撑，降低单个主体的投入成本和风险；知识和科技信息平台，为全社会提供便于快速高效查询的学术论文、发明专利、技术标准、供求信息等专业化科技中介服务；营造更好的国际合作环境，利用多边、区域和双边科技合作平台，为中外科研人员营造更友好和稳定和国际科技合作交流机制，在发挥各自优势的基础上更好地利用国际国内科技资源。

三是要更好发挥资本市场和各类股权投资机构的作用。资本一级和二级市场对科研成果的产业化应用和科技企业的发展起到了至关重要的作用。我国现有的一些著名科技企业，在成长过程中都获得了一级市场资本和二级市场的融资支持，遗憾的是由于中国资本市场的功能性缺陷，他们中的一些企业最早获得的一级和二级市场资本支持并不是来自国内。随着中国资本市场功能的不断完善，给予国内创新型企业的支持力度逐步加大，一级市场天使基金、风险投资、创业投资、股权投资机构总体上更加活跃，二级市场主板、创业板、科创板、新三板等具有不同功能的板块基本体系化。作为市场投资人，实事求是地说，还有进一步改进的空间：在一级市场，国有投资机构和市场化投资机构的职责应有更清晰的分工，国有投资机构应该更多关注市场风险较大的科技类早期投资和战略性领域投资，避免在较大范围内对市场化投资机构形成挤出效应；为风险更大的天使类投资人，特别是私人资本用于天使类投资，提供全额所得税减免，为投资收益的再投资提供所得税全额减免，鼓励高收入阶层加大对科技创新型企业的天使投资；对国有股权类投资基金的审计和巡视，应避免以单个项目的成败进行审计，以更好地体现投资有风险，基金组合投资看总体回报的特点；企业上市审核的规则应该进一步透明、稳定，尽可能基于规则进行审核，减少监管层人为变动导致的不确定性，同时为企业在海外资本市场上市提供更多便利，进一步开放国内资本市场，吸纳更多海外资本参与；进一步简化上市公司并购规则，为上市公司基于产业链和创新链的优化布局，为专精特新中小型科创企业与上市公司的创新链、产业链融合，提供更便利的并购环境。

另外，我个人并不主张通过资本市场债券融资来为股权投资机构提供资金，这一方式存在期限匹配方面的问题，规模大了就容易导致偿债风险。但我认为目前政府发行的超长期特别国债很适合用来支持中小科创公司。好处是期限特别长，利率也很低，可以起到股权资金的支持作用，但不会稀释创始股东的公司股比。需要改进的是资金用途方面不应该统一要求必须有基建内容，应该允许用于购买研发设备和仪器，以及用于人才开支，这更符合科创型公司注重研发而不是基建的现实要求。

徐林：这个问题也十分关键。去年召开的二十届三中全会再次提出要推进制度型对外开放，以开放促改革。我认为这是在改革开放四十多年，特别是在中国加入WTO二十多年后，根据国内外环境新变化，中央提出的十分重要的新改革要求。了解中国对外开放史的人都知道，我国第一次系统的制度型对外开放实际上发生在中国加入WTO之后。中国加入WTO，表面上似乎是降低关税、取消非关税措施、放宽服务业市场准入等市场对外开放的承诺，但本质上是制度型对外开放的承诺。这是因为WTO是市场经济国家和地区组成的基于规则的自由贸易组织体系。中国虽然在加入时还算不上市场经济国家，但当时中国做出了向市场经济转轨的重要决定，并对与国际贸易规则接轨做出了承诺，这也是美国等西方国家接纳中国加入WTO的重要原因之一。中国加入WTO后，废除和修改了国内各级政府的3000多部不符合WTO规则的法律法规，与此同时，中国政府在制定涉及贸易和投资的重大政策时，还会根据WTO规则，由外经贸部门进行专门的合规性审查。

加入WTO二十多年过去了，中国离市场经济更近了还是更远了，中国的经济治理体系和政策机制与WTO规则更接轨了还是更背离了，这并不是一个只能由我们自主回答的问题。从实际情况看，过去几年，一些WTO成员国对中国不遵守规则的指责明显增多了，虽然有出于贸易保护的借口之嫌，但西方国家至今也不承认中国的市场经济地位。对这类指控，我们当然不能简单认同，但也不能一味反对，需要内外有别、实事求是地对此做出客观、理性、全面的分析，找出问题和解决办法。如果一味以中国特色为理由捍卫我们如今的所有做法，由不得他人批评和指责，那就不存在制度型对外开放和以开放促改革的空间和必要性。对于当前针对中国的各类贸易保护举措，我个人的看法有以下几点：

一是中国经济确实在过去几十年里获得了竞争力的显著提高。如果用传统的产业竞争力指数来分析，我们会发现中国几乎所有产业的国际竞争力指数都是提升的。特别是随着中国从劳动密集型产业向资本和技术密集型产业不断升级，已经对发达国家具有优势的领域构成了越来越多的竞争挑战，基本完成了技术引进、消化吸收、进口替代和出口扩张的学习曲线和发展路径，产业覆盖面涉及几乎所有制造领域，并开始向信息技术、汽车制造、航空航天等发达国家和优势领域升级，引起了西方企业的焦虑、不满、抱怨和反击。他们虽然不少人也知道中国企业竞争力的提升主要来自自身创新能力的持续提升，而不是简单来自政府的补贴和支持，但依然试图从知识产权、政府支持、劳动标准等多方面来挑中国企业的不足和系统性违规行为，希望以此改变中国政府的作为，或延缓中国企业的进步和竞争挑战。

二是大国效应的冲击力具有系统性，已经大到难以忽视。中国的特殊性在于自身的经济规模足够大，达到无论是国际市场还是国际贸易规则体系，都具有难以忽视的冲击力。对于发达国家而言，《关贸总协定》(GATT)和WTO成立后，还从来没有遇到过像中国这样的成员国，虽然按人均GDP衡量还属于发展中国家，但工业化程度、制造业出口规模和贸易顺差都达到了前所未有的水平，制造业40%左右的产出用于出口，货物出口的贸易顺差即便在全球经济不景气环境下还达到了近1万亿美元的新高，国内产业升级和创新形成的进口替代能力不仅替代了发达国家企业在中国的市场份额，甚至还在国际市场开始抢占它们的市场份额，这是它们在过去从未遇到过的局面和挑战。这使得它们无法忽视中国企业的崛起，必然会采取“在鸡蛋里挑骨头”的做法，寻找中国政府在支持企业和产业发展过程中各类政策违反WTO规则的证据，并据此做出反击。不久前我访问美国智库彼得森研究所，在与该所中国问题专家尼古拉斯·拉迪带领的团队讨论中美贸易纠纷时，我记得有一位曾经做过韩国外贸部部长的先生表达过这一观点。他认为中国的主要问题是规模太大，其行为导致的后果对国际体系具有无法忽视的冲击力，不像一个小国，其任何行为及其结果对国际体系的影响都是有限的，并可能被忽视或包容，这是中国受到更多挑剔并被要求作为遵守规则模范的重要原因。过去我们学国际经济学时，大国经济对国际市场的影响需要做出额外分析，其实也是同样的道理。

三是中国自身做法的复杂性和多样性的确在引起更多贸易方的关注，不仅仅是西方发达国家，也包括一些发展中国家。我在中国加入WTO谈判时，曾负责产业政策和工业补贴的谈判和讨论。在那个时候，美国是高度关注这一问题的主要国家。在谈判中，美国关注中国产业政策措施中使用的政府补贴、进口壁垒、国产化要求等与贸易有关的投资限制，以及国有企业优势等问题。但因为当时中国各级政府受自身财力限制，对工业领域的直接补贴规模并不大，政府正在采取措施对各级国有企业进行改革，大量地方国企被民营化，中央国企也在收缩整合，且国有企业涉及的出口贸易规模和比例并不大，所以这个问题最终并没有成为中国加入WTO的实质性障碍，但包括美国在内的贸易伙伴国对中国向市场经济转轨以及经济治理模式尽快与世界贸易组织规则接轨是有明显期待的。如今，我们各级政府在产业扶持、企业支持方面的举措已经越来越多样化，虽然地方政府的补贴更多属于招商引资性质，但能被纳入政府专项补贴的规模也越来越大，一些补贴还带有进口替代导向，属于WTO反补贴协定规定的禁止性补贴。且不论这些补贴和产业支持措施对国内产业正常发展秩序带来的负面影响如何，当这些补贴举措与国内制造业出口规模不断扩大和贸易顺差持续扩大同步发生时，就容易受到贸易伙伴国的关注和挑剔。

2008年国际金融危机后，西方国家在G20机制内，就已经提出了再平衡的概念，主要指向具有较大贸易顺差规模的中国和德国等国家和地区。由于2007年中国货物贸易顺差占GDP比重高达9%以上，自然是重点针对的国家。后来形成了贸易顺差占GDP比重不得高于2%的统一要求。在多年前G20德国峰会宣言中，我关注到首次将过去一直表达的维护自由贸易改成了维护公平贸易，这一变化更多是指向中国。在这个过程中，我国虽然自主提出了构建以内循环为主的发展格局，贸易顺差占GDP比重逐步下降到2%以下，但2024年按海关口径的贸易顺差占GDP的比重再次提升到5%以上，制成品贸易顺差占全球制成品贸易顺差的比重达到了63.5%的高度。这也是为什么过去五年来，在WTO针对中国的贸易争端案大幅提升，且争端方不仅包括发达国家还包括一些发展中国家的重要原因。我个人判断，美国特朗普政府在这轮关税战结束后，极有可能携手其西方国家盟友，以及部分与我国具有较强产业竞争关系的发展中国家，针对中国产业补贴的具体做法和补贴强度，实施额外的用以弥补其竞争劣势的所谓“反补贴关税”，他们不会与我国实行简单的对等关税制度，我们应该尽可能减少给它们实施这类贸易保护举措的补贴把柄。

基于上述看法和原因，我认为扩大制度型对外开放应该成为我国“十五五”规划期间改革开放的重要内容。在进一步开放国内市场的基础上，中国需要对照高标准自由贸易体制的规则，按照市场对资源配置起决定性作用的改革要求，规划更多的改革举措，加快向社会主义市场经济体制转轨。通过政府更多聚焦于提供更加普惠的公共服务、公共福利，维护公平正义和公平竞争，更好地体现社会主义属性和要求；通过减少政府对市场配置资源的干预，更好发挥市场配置资源作用，收缩国有企业在竞争性领域的投入，更好发挥民营企业作用等举措，更好体现市场经济的属性和要求。考虑到未来全球贸易体系重构和中国加入高标准自贸体系涉及的谈判会更为艰难，中国还需要将自身的进口替代政策与西方的出口限制挂钩，应该在国际贸易规则中谋求在西方国家出口限制领域实施进口替代支持的公正权利。更重要的是，我们这么做并不仅仅是为了简单应对国际压力，而是促进国内转型升级和经济高质量可持续发展的需要。没有这一转变，二十届三中全会提出的提高资源配置效率和效益的要求，有可能会沦为一句口号。

为了确保制度型对外开放的全面性和稳妥性，我觉得可以考虑把封关后的海南作为全面制度型对外开放的试点地区，基本不设负面清单，实施全方位对外开放的先行先试。目前对海南自贸岛的开放措施还不够到位，限制还比较多。在当前复杂的国际环境下，如果海南的自由度、开放度以及治理体系与国际接轨的程度还比不上香港、澳门，海南自贸岛建设的成就与大家的期望可能会产生落差。

徐林：重大基础设施项目建设一直是国家五年规划的重要内容和实施抓手，这是因为在市场经济条件下，基础设施规划、投资、建设更多体现了政府的规划、组织和投资职责，因此中国各级政府都高度重视基础设施的规划和建设。基础设施建设也是各地新城新区开发的主要做法。作为结果，中国包括交通、能源、数字等基础设施建设的规模和速度都是世界领先的，现代化程度也很高，甚至高于很多发达国家。我记得多年前参加中美经济战略对话，当时参加对话的助理国务卿特别提到中国的基础设施建设速度快而且现代化程度高，很多设施比美国的现代化程度都高，特别强调这会是中国国家竞争力的重要组成部分。我国目前高速公路、高速铁路、空港机场、数字基础设施不仅数量和里程名列全球前列，其现代化程度都是有目共睹的。据有关分析，这是在过去二十多年里累计投资约150万亿元取得的成果。但是，我国基础设施规划、投资、建设和运营，也存在一些问题值得在新的五年规划时关注并改进。  

一是基础设施规划建设存在一定程度的过度超前，很多城市的基础设施网络摊子过大，存在程度不同的设施过剩和浪费问题。特别是一些城市不断扩张新城新区，城市空间和基础设施摊子铺得过大，但得不到足够的产业、商业和人口密度支撑，利用率不高，投资成本很难被足够规模的商业和人口消化。

二是基础设施规划建设过度追求先进性、超前性和大规模，不注重造价的经济性，导致投资和债务规模过大，增加了政府负担和偿债压力，以及建成后运营维护成本。我听说有些桥梁的规划建设，设计人员甚至出于挑战技术难度或“前无古人”来进行规划设计，因为这样做有利于项目评奖或设计总工个人申请工程院院士，根本不考虑造价的经济性。

三是大量基础设施建设项目在规划决策时缺乏令人信服的财务可持续性分析，这是很多项目建成后缺乏经济效益，收入不足以弥补财务成本的重要原因。我记得有一次与一位德国专家讨论中国的五年规划制度和实践，这位德国专家对中国高速公路、高速铁路网建设成就赞叹不已。交谈中他问我这些基础设施建设的融资是怎么解决的，我告诉他主要依靠债务融资工具解决，包括银行贷款和发行债券。他后来又问，项目收益能覆盖项目债务融资的还本付息吗？我告诉他很多项目的收益都难以覆盖还本付息。他听后似乎有点惊讶，特别告诉我这类财务回报不达标的基建项目在德国不容易在决策时获得通过。他的观点虽然有点极端，但从一定程度上也说明，站在财务的角度看，我们的基础设施建设成就或许也从另一面意味着存在的问题，就是建设成就越大，债务规模越大，这类项目累积到一定程度就可能导致系统性的违约风险。

如何在新的规划中避免上述问题的进一步累积是重要的。我觉得在规划层面要强化项目规划和可行性研究的分析因素，基础设施建设的规划必须把经济规模和趋势、人口规模和密度、运量趋势、现有基础、融资结构、财务模型等要素纳入前期研究。建设成本、运营成本和维护成本都要纳入财务模型进行综合测算。在交通基础设施网络规划建设时，还需要综合协调不同交通方式之间的相互替代及其影响，以及平行线路建设之间的相互影响和必要性，平衡好经济效益和社会效益，不能只强调项目的社会效益而忽视经济效益。对整个社会来说，基础设施的建设和维护成本最终还是“羊毛出在羊身上”，如果大量项目不能取得合理的投资回报，其财务负担终将由整个社会和老百姓来承担。

徐林：实事求是地说，中国政府为了城乡融合发展和区域协调发展做大了大量努力，如果从缩小城乡和区域收入差距的角度看，应该说取得了明显进展。城乡居民人均收入相对差距从最高时接近4倍下降到目前的2.3倍左右，区域间人均GDP差异系数也从1978年的0.966下降到1991年的0.593，中间一度回升到2002年的0.708，又进一步下降到2014年的最低点0.435。2014年后又逐步小幅上升至2019年的0.472，随后又降至2022年的0.43左右，主要原因是南北经济差距持续有所扩大。

但是，人均收入差距缩小并非城乡融合发展和区域协调发展的全部。受不同地区资源禀赋条件，交通便利条件，以及气候生态、居民文化素质、商业文化生态等诸多因素的制约，不同地区的经济发展条件是有差异的，这些差异会在特定时段导致不同地区经济发展水平和增长速度的不同，进而导致区域间人均GDP和人均收入差异。这一收入差异可以理解为城乡和区域间一次性收入分配的差距，降到一定程度后是很难消除的。因此，无论是城乡融合发展还是区域协调发展，都应该有比缩小人均收入差距更广泛的内涵。

从城乡融合发展的角度看，城乡融合发展只有在特定空间范围内是有意义并可实施的。比如，北京市总体上只能在京津冀城市群或北京都市圈范围内考虑城乡融合发展问题，不可能与相距遥远的东北某个乡村地区融合发展。因此，城乡融合发展应该包括城乡统一市场基础上实现资金、人力、土地、数据、技术等要素在城乡之间市场化配置的开放自由体制；基于城市所有常住人口的公共服务均等化，以及城乡居民间基本公共服务的均等化；在城市群、都市圈范围内，以及城市、县城和小城镇周边地区基础设施网络的统一规划建设和高效衔接，以及基于各自竞争优势的产业合理分工、高效协同、创新产业集群和供应链分布；有效对接城市消费者的多样化需求，有利于带动农业农村地区一二三产业融合发展的生产和服务体系。在具体实施过程中，需要特别关注农村人口流动的趋势和方向，不能一味按照现有农村人口分布格局进行资源配置和技术设施和服务设施的布局，一旦这类布局与农村人口流动趋势背离，会导致农村各类设施的低效利用和公共资源浪费，这类问题在过去新农村建设和乡村振兴实施过程中都有暴露，浪费了不少公共财政资源。

区域协调发展概念的空间尺度更大，最大尺度的是几大板块，比如西部大开发、东部率先发展、东北等老工业基地振兴、中部地区崛起等，都有专门的规划和相应的政策，更多体现的是国家层面的区域战略和应对不同板块地区利益诉求的政治平衡考量。下一层面的跨省区市的城市群，比如长三角城市群、京津冀城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群等20个左右的城市群地区，这一层面的空间范围相对要小一些，属于经济和各类要素分布密度较高的城市和城镇分布密集区，无论在人口密度、通勤密度、市场依存、产业分工、相互协作、设施网络一体化、市场一体化等方面，都更具备相互协调、相互依存、相互促进的特征，一般都具有明显的单核心或多核心带动和对外扩散效应。这一层面的区域协调发展，应该作为中国区域协调发展的重要抓手和平台，这是因为中国现有的城市群地区，其经济总量和常住人口占全国的比重都超过了80%，只要在这些城市群的空间尺度上实现了区域协调发展，全国层面的区域协调发展就基本成型了。中央政府只需更多关注那些处于边远地区的特殊困难地区和具有特殊国家功能的少数地区，通过转移支付保持那些地区有足够的人口承担国家特殊功能。如果要更多关注南北经济差距和东西差距问题，就可以更多关注西部地区成渝城市群以及西部地区以省会为中心的都市圈的发展，以及北方地区环渤海大湾区城市群的发展，更好发挥这些重点城市群和重点城市都市圈的辐射带动作用。

更重要的是构建具有长效意义的区域协调发展体制机制，而不是靠数百个层次不同的区域规划来指导和推进。我记得二十多年前刚开始搞西部大开发的时候，明确了这是国家区域大战略，也制定了西部大开发规划和相关政策，但真正有作为的主要还是政府可以规划主导的基础设施建设，引导企业往西部地区布局并没有取得太大成效。但是在过去几年，作为投资人，我们发现越来越多的企业开始在西部地区布局，这当然与西部地区日益完善的发展条件有关系，但很多企业更多考虑的是西部地区有丰富的绿色低碳能源，很多企业需要从碳中和的角度或减碳的角度考虑自身发展的成本，因为应对欧盟国家实施的碳边境税，需要计量自身产品的碳足迹，否则会面临更高的碳边境税。这就是我前面说过的，碳中和已经成为引导企业空间布局的一个约束机制，过去很难想象会产生区域经济布局调整的效应。这说明，一个好的机制可能会比规划和政策本身更有用。

就全国的区域协调发展而言，究竟应该构建一个什么样的协调发展机制，我个人的体会应该包括以下几个方面：一是全国统一市场制度基础上的生产要素、商品和服务跨区域自由流动机制；二是区域之间的公平竞争机制，政府干预经济的行为必须遵从统一的行为规则；三是尽快建立全国统筹的社会保障制度，促进区域间和城乡间从基本公共服务到全部公共服务的均等化；四是合理划分中央政府和地方政府公共服务事权，以及与事权职责划分相匹配的财权划分和转移支付制度；五是完善生态环境转移支付制度，加强中央政府对生态主体功能地区的转移支付力度，以及跨地区、跨流域生态环境保护的横向转移支付制度，形成为生态环保的区域性收益外溢付费补偿制度。六是选择几条南北向、东西向的主要高速公路、国道作为免费通行主干道，降低内陆地区通向沿海和边境出口的交通成本。七是对于发展条件和环境较差，难以吸引市场资源扩大投入，导致出现经济减速、人口外流等衰退趋势，但政府又一定要扶持其发展起来的特定地区，比如东北地区，则必须实施坚定而强有力的政策激励，形成吸引资源和要素投入的政策洼地，才可能取得成效。

徐林：如何更好地实施五年规划，各级规划编制部门在过去做了大量工作，新颁布的《国家发展规划法》对此也做了具体规定。不同的规划如何实施，与规划的定位和定性密切相关，就各级国民经济和社会发展五年规划纲要而言，其功能和定位随着整个国家经济管理体制的变化也在发生变化。在社会主义市场经济体制下，一般都认为五年规划纲要是一个战略性、指导性的规划，而不是计划经济体制时期的指令性规划。对此，可能有人会问，既然这个规划是战略性、指导性的，有必要花这么多人力物力和时间去编制这样的规划吗？我个人认为，国家五年规划的重大意义恰恰体现在规划编制过程中，通过整个系统对规划编制的全面投入和参与，可以全面系统地梳理和讨论新的五年发展，其形成的共识最终会体现在五年规划中，这一共识一旦经党内外相关程序通过，就成为具有立法意义的发展共识，这毫无疑问是具有战略导向意义的。尽管有人说，“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”。在实际工作中，一般也不会每天都把五年规划文本放在桌上看看该干些什么，但对不同部门和不同领域来说，他们一般都会在五年规划纲要中找到自己所在部门和领域的工作方向和重点，并据此做出进一步的谋划和具体落实，有的会通过制定专项规划来落实，有的会通过设立重大项目和制定政策举措来推动。一些部门和领域在争取公共和政策资源的时候，也会从中找到自己的依据，作为与相关部门讨价还价的支撑和理由。从这个角度看，其实规划编制过程的广泛参与和深入讨论，有时候比规划文本的形成更重要也更有意义。

为了体现全国人大依法通过的国家规划纲要的严肃性，五年规划一般也会根据不同领域政府和市场发挥作用的不同，在发展目标中划分预期性目标和约束性目标。预期性目标主要受市场和环境影响，更多是各市场主体共同努力的结果，可以努力争取实现，但也可能实现不了；约束性目标更多是政府应该发挥作用的领域，还包括五年规划确定的重大工程和项目等，这类目标和任务甚至会分解到不同的部门和国有企业，各级政府和国有企业都应该尽全力实现。这两种不同性质的目标和任务，实施的方式和机制是不一样的。

另外，不同层级的规划实施机制也会有所不同，国家层面的规划更具有宏观性和战略性，因此会更多体现为导向性或指导性；越往基层的规划，其目标任务会越具体，应该更注重实操性，很多地方规划已经在探索经济社会发展和城乡空间规划的多规合一，更好地体现将基层不同领域规划统一成一个规划文本的做法，有利于协调不同部门的规划资源和权力，协同推进一张蓝图干到底。过去一些地方的试点积累了很好的工作基础，还值得进一步探索完善，在规划基层政府的工作领域，无论是部门设置还是规划数量，完全没有必要按照上下一般粗的做法来开展工作，应该因地制宜、实事求是、注重实操。

总的来看，我个人感觉，在竞争性领域，规划的实施更多还是要依靠市场机制和好的政策激励机制的设计，更多激励市场主体配置资源去努力和实现规划目标，只有在一些风险比较大的薄弱环节，才需要政府发挥组织、协调和资源调动作用。基于上述认识，我个人并不主张在竞争性领域编制太多的规划，即便是要编制专项规划，也要找准重点和薄弱环节，而不是面面俱到。因为竞争性领域面临的外部环境、技术创新和市场需求的多变性和复杂性，很难用政府的统一规划应对，只能靠市场主体灵活应对。在公共服务领域、社会发展领域、基础设施领域，政府可以也应该更多发挥作用，并通过更详细具体的专项规划来落实国家五年规划纲要提出的目标和任务。